DEFENSA Y RENOVACIÓN DEL FEDERALISMO

DEFENSA Y RENOVACIÓN DEL FEDERALISMO.

             

                                                                                                                Por Cuauhtémoc Sotelo Rosas.

El sistema federal en México, fue inspirado, en mucho, por la experiencia y configuración particulares del sistema federal estadounidense, pero no fue una copia simple, sin más, ni mucho menos una estructura importada sin análisis, sin adecuaciones ni debates. Debates, análisis, adecuaciones y nuevas ideas como los que tuvieron los constituyentes mexicanos del siglo XIX.

Una diferencia de principio entre los sistemas federales de México y de Estados Unidos de América, es que el federalismo estadounidense ha sido obra fundamental de las decisiones judiciales o “precedents”, materializados en la doctrina judicial del stare decisis, que conforman los  “landmark cases” o procesos judiciales más relevantes de ese país, de ahí que en el derecho anglosajón, la interpretación judicial es la mayor fuente creadora de normas y principios jurídicos. En México, por el contrario, el federalismo ha sido creado y conformado históricamente, por todos los actores políticos constitucionales, sobre todo, los estados. En Estados Unidos de América, los estados, al momento de crearse la Unión Americana, ya poseían cada uno de ellos su propia Constitución y sus propios órganos constitucionales, en el México inmediatamente posterior a la independencia de la Corona española, sabemos que no fue así.

En el México independiente, solo el Acta de Reformas de 1847 comprendía esbozos sobre la supremacía de la Constitución federal sobre aquellas de los estados federados, y fue el ilustre jurista tapatío Mariano Otero y Mestas, quien previó el control de la distribución constitucional de competencias (o que los estados no invadieran la esfera exclusiva de competencia de la Federación), en el que también, los poderes de la Unión solo tendrían facultades exclusivas (artículo 21 del Acta). Por ello, en los albores de la configuración “mexicana” de nuestro federalismo, a diferencia de los Estados Unidos de América, en los orígenes del federalismo mexicano (subrayo, en los orígenes), el control de la constitucionalidad de las leyes se le confío al Congreso general, y la defensa de los derechos humanos se otorgó al poder judicial.

Hans Peter Schneider, catedrático emérito de Derecho Constitucional y Administrativo de la Universidad de Hannover, refiere que si se pregunta en qué consiste la esencia del estado federal, habrá que responder: en la soberanía distribuida. Cada estado singular es soberano y autónomo, exclusivamente competente en aquellos ámbitos que le son confiados por la Constitución para el cumplimiento de su tarea (Schneider, Democracia y Constitución, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991).

En México, como indica Manuel González Oropeza (en El federalismo, UNAM, 1995, p. 12) el “sistema federal fue promovido por ayuntamientos y provincias que buscaban implantar el autogobierno y liberarse de un centro político cuya situación poco cambiaba, si bien la lucha de independencia solo les implicase el cambio de metrópoli, de Madrid a la ciudad de México”.

El sistema federal completó el principio de división de poderes durante la primera república federal mexicana. Diversos factores han ido, desde entonces hasta ahora, centralizando el sistema federal en México.

Muy importante fue, en la lucha por implantar el federalismo en nuestro país, el movimiento que se gestó en 1823 de las Diputaciones Provinciales de Jalisco -señaladamente-, Valladolid (Michoacán), San Luis Potosí, Querétaro, Zacatecas, Guanajuato, Puebla, Oaxaca y Yucatán, donde el sistema federal fue exigido para nuestro país.

Este movimiento de las entonces provincias fue frontalmente combatido por el gobierno central de México y, por ello, el “Manifiesto de la Diputación Provincial de Jalisco” de ese año de 1823, fue uno de los más importantes que se lanzaron, para definir el sistema federal. Proclamaba:

“a) Cada provincia se convierte en un estado independiente.

b) Esta independencia se manifiesta en órganos de gobierno propios, la diputación provincial se transforma en Poder Legislativo y, el jefe político superior, en gobernador.

c) Por ser independiente, al estado le compete promover su prosperidad y fortuna internas.

d) La Federación es un pacto que se concretaría en el Acta Constitutiva de la Federación.

e) El objeto de la Federación es ejercer de común consentimiento ciertos atributos de la soberanía, principalmente la defensa mutua y el aseguramiento de la paz pública.”

En 1823, en su periódico “El hermano del perico que cantaba la victoria”, José Joaquín Fernández de Lizardi contestaba a los antifederalistas y al Ministro de Relaciones Exteriores y Gobernación, Lucas Alamán (antifederalista), ministro que decía, para minimizarla, que: “la cuestión que Jalisco debatía era secundaria”. Escribía entonces Fernández de Lizardi:

“República central es aquella forma de gobierno en la que reconociéndose en una provincia el foco de la soberanía de todos los estados de una nación en la corporación que los representa, esta les impone con la autoridad más absoluta, las leyes generales y particulares, dejándoles dependientes en todo su poder. ¿No es eso? Así me lo parece, le contesté. Pues con razón, replicó el loro, los estados de Jalisco, Zacatecas, San Luis, Oaxaca, Durango, Valladolid (Michoacán) y todos los demás detestan esta clase de república, pues no es otra cosa que una monarquía enmascarada.

¿Qué había ganado tu patria si después de tantos y tan costosos sacrificios había que quedar otra vez sujeta a una metrópoli, depósito del lujo, de la ambición y el despotismo, que llena de los humos de arte la sacrifica para satisfacer el orgullo de unos mandarines absolutos y de unos cuantos ricos aristócratas?... Bien se podía decir en ese caso, que había mudado de tiranos, pero no de servidumbre. Dime ahora ¿qué entiendes por república federada?

Entiendo, le dije: una alianza que hacen todos los estados libres entre sí, con la que conservando cada uno su soberanía respectiva, se hacen libres e independientes unos de otros; y al mismo tiempo unidos entre sí, que no forman sino una nación soberana, obligándose todos por el pacto federal a concurrir en cuanto puedan a la libertad y felicidad general de la Patria y a la particular de cada uno de ellos.”

Durante los debates parlamentarios que se daban en el Congreso para modificar la Constitución de 1824 y, de esa manera, optar por un sistema centralista de gobierno (de marzo a julio de 1835), los estados fueron los que se pronunciaron por el sistema federal. En Zacatecas, el 31 de marzo de 1835, el gobernador Manuel González Cosío movilizó a la milicia del estado para enfrentar (como previamente estaba cantado) a las tropas del gobierno central. En la exposición que la legislatura del estado le dirigió al Congreso de la Unión, se afirmaba que de la instauración de la república centralista a la monarquía “hay una pequeñísima distancia”. Santa Anna, el 10 de mayo, le dio ocho horas al gobernador para deponer su actitud, misma que González Cosío sostuvo. Para el 15 de mayo, a sangre y fuego, las tropas de Santa Anna tomaron la ciudad de Zacatecas.

El 21 de junio de 1823, la provincia de Guadalajara se convirtió oficialmente en el Estado Libre de Jalisco. Es importante esto, porque Jalisco lideró, junto con otras provincias, la lucha por imponer el sistema federal en México, de la mano de la ingente e ilustrada cultura política de muchos de sus ciudadanos más ilustres, inspirados en el ideal de libertad individual y de las entidades políticas que surgió en los albores del siglo XIX, como reacción a un centro autoritario, dominante y acaparador, que subyugaba las conciencias y las instituciones.

Jalisco dio características particulares a nuestro federalismo, por eso en la etapa histórica de la que estamos tratando, se autodesignó como Estado Libre, al cual se le agregó después de 1824, y gracias a la instancia del jalisciense Juan de Dios Cañedo, el epíteto de “soberano”, queriendo decir con ello, poseedor de órganos propios de gobierno, independientes de las autoridades federales, denominación que ha sido característica fundamental de nuestro sistema federal (González Oropeza, p. 46). Desde marzo de 1821 hasta 1823, Jalisco había mantenido la tesis de que el federalismo era el sistema adecuado para México.

La estructura federativa completa la forma del Estado de derecho a través de los efectos de la división de poderes implícita en él. A la alta complejidad del proceso político en el moderno estado industrial corresponde un sistema descentralizado de decisión, que en la medida en que está diferenciado en unidades autónomas a nivel nacional, regional y local es mucho mejor que un régimen centralista. A través de la estructura descentralizada, se articula la división vertical de poderes, característica del estado federal. Las competencias legislativa, ejecutiva y judicial se reparten entre la Federación y los estados federados, pero de tal modo que la asunción de las tareas estatales precisa ser completada con la actividad del otro miembro y, por tanto, la subdivisión va unida automáticamente a una interdependencia, que conduce a un equilibrio de poderes y a un mutuo control (Schneider, p. 229).

Es verdad que el sistema federal mexicano, ese que deriva de la Constitución de 1917, ha sufrido distorsiones importantes y, el proceso político –desde el autoritarismo a la democracia- le ha ajustado un apretado corsé centralista (predominio del estado central, del poder ejecutivo en especial), que lo mismo ha servido para que el presidente de la república tenga control político por sobre los estados, como para fomentar la opacidad en el manejo de las finanzas estatales, la deficiente rendición de cuentas y la ineficiencia financiera, económica o política de los gobiernos estatales, así como la irresponsabilidad y latrocinio de muchos de los gobernadores, al cómodamente depender en gran medida de las participaciones, transferencias federales, y gasto federalizado, sin que se tenga una verdadera voluntad fiscal y recaudatoria estatal. Pero todo esto no quiere decir que hay también que derruir el sistema federal. Quiere decir, a mi juicio, que debe renovarse, fortalecerse, aggiornarse. No es tema en estos apuntes, pero la Auditoría Superior de la Federación ha dado buenos pasos en este sentido, al igual que algunas Contralorías en los estados. Pero falta más.

La idea del virtual presidente de desaparecer todas las delegaciones de las secretarías federales en los estados (que ciertamente son demasiadas), para poner a “coordinadores estatales de programas de desarrollo”, uno por cada entidad federativa, por los que fluyan todos los recursos federales hacia cada estado, es una mala idea administrativa, de corte político, que atenta contra el federalismo ínsito en el artículo 40 de nuestra Constitución federal. De concretarse la idea, estos nuevos “vicegobernadores” no solo tendrán más poder que el gobernador (elegido libre y soberanamente por los electores), sino que tendrán más poder que los demás órganos constitucionales fundamentales del estado (Congreso estatal y poder judicial estatal), al arrogarse en los hechos (el poder presupuestario conferido por el ejecutivo federal), el destino y la ejecución de muy buena parte de lo que el artículo 40 constitucional citado, establece como aquello en lo que cada entidad federativa es libre y soberana “en todo lo concerniente a su régimen interior”, es decir, el ejercicio de las facultades y poderes constitucionales de cada uno de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los programas de gobierno, seguridad, policía, servicios públicos, planes estatales de desarrollo y lo que toca en su desarrollo y sostenimiento a cada uno de los poderes constitucionales del estado y demás organismos públicos de toda la administración estatal. Para los gobiernos estatales que decidan defender el federalismo, está la Corte, que jugará un papel importante en este sentido.

La Constitución federal es clara:

“Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior” (artículo 40 constitucional).

“El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de cada Estado y de la Ciudad de México, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal” (artículo 41 constitucional).

“El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo" (artículo 116 constitucional).

Evidentemente, es necesaria una reforma que combata el gigantismo burocrático, la tramitología, y que le confiera eficacia a la acción administrativa, a la estructura descentralizada por la que sabemos se articula la división vertical de poderes en un estado federal (orden federal, orden estatal y orden municipal). Una reforma que reduzca o desaparezca la opacidad y le de transparencia al ejercicio financiero de los gobiernos, además de un mucho mejor sistema de rendición de cuentas. Una ingeniería administrativa. Plantear un nuevo o mejorado pacto (la palabra latina foedus, que dio origen a la de federalismo, significa “tratado”, “alianza”) para el desarrollo y el crecimiento de cada uno de los estados de la república, mediante una reforma fiscal y tributaria que reparta derechos, pero también nuevas obligaciones proporcionales a los estados y a la federación, así como mecanismos de compensación (solidaridad) para los estados más débiles en estos rubros. Un perfeccionamiento de las leyes de coordinación fiscal.

Ingeniería constitucional, en lugar de pensar en un Tribunal Constitucional que minimice a la Suprema Corte. En el plano institucional, se requieren precisamente órganos que reconduzcan de mejor manera el sistema federal. ¿Por qué no reformar la institución del Senado? ¿Por qué no darle diferentes y nuevas formas de conducción política y no solo de ser un órgano colegislador? Ahí está, entre otros, el ejemplo del Consejo Federal (en alemán “Bundesrat”), que es el órgano de representación de los dieciséis estados federados de Alemania.

Quizá una reforma a las funciones del Senado de la República, para que funcione efectivamente como representación de los intereses de los Estados de la Federación. Actualmente, su modelo representativo, favorece solo a la representación de los partidos políticos y a la mayoría electoral de un partido (movimiento) específicamente Morena, compuesto por múltiples grupos disímbolos política e ideológicamente entre sí y subordinados todos a la voluntad de un solo hombre, su caudillo.

Si bien el Senado se compone de ciento veintiocho representantes en total, que provienen de manera equitativa de cada Estado de la Federación y de la Ciudad de México, lo cierto es que tal y como ha funcionado la institución materialmente hablando, no creo que se pueda decir, en términos políticos, que el hecho de que cada senador ostente jurídicamente su personal -y particular- ciudadanía estatal, 

que el mismo represente los concretos y específicos intereses de los habitantes del Estado o de la región de su proveniencia. Real y políticamente, así como materialmente (en el sentido de la costituzione materiale que acuñó en la década de los años 40's y 50's del siglo pasado, el ilustre constitucionalista italiano Costantino Mortati), el senador es representante solamente del partido político que lo postuló para el cargo, o es rehén (político) o amigo o socio o le debe lealtad al gobernador de su Estado, aún cuando sea la democracia electoral quien le dé la legitimidad para ocupar ese cargo legislativo. Este es un problema de diseño, de adaptación a los peculiares desarrollos histórico-políticos que nuestra cultura constitucional ha tenido y tiene en la actualidad, pero que puede resolverse con una adecuada ingeniería constitucional. Éste sí que es un bonito problema concerniente al Estado federal (en contraposición al Estado centralista -inconstitucional de acuerdo a como hoy está redactada nuestra Carta Fundamental- que propugna el nuevo gobierno entrante).

Un ajuste, un aggiornamento a la institución federal por excelencia que es la institución del Senado de la República, vendría a darle un nuevo impulso, de eficacia a las instituciones democráticas, que tanto se necesita en estos momentos, no solo en términos de representación política, sino en términos de mejoramiento funcional del sistema de división de poderes y de competencias en el Estado moderno.

De manera ilustrativa, y con fines de tomar los ejemplos que se piense adecuado adaptar, no trasladar sin "tropicalizar", este Consejo Federal alemán del que hablaba anteriormente, tiene semejanzas –y solo semejanzas- con las funciones de un Senado, como se usa en los sistemas federales de México y los Estados Unidos de América. En el Bundesrat se toman decisiones políticas del Estado Federal, y conforma un contrapeso a los órganos políticos centrales Bundestag y Gobierno Federal. También, es un enlace entre el Estado Federal  y los Länder. La Ley Fundamental alemana describe su posición y sus funciones en el artículo 50, que desde 1992 toma en cuenta explícitamente también la dimensión europea de la política (“Los Länder participan a través del Bundesrat en la legislación y la administración  del  Estado Federal y en asuntos de la Unión Europea”). El Bundesrat actúa como órgano constitucional federativo y legislativo de Alemania. Aunque según la constitución alemana oficialmente no es parte del Parlamento federal, en la práctica ejerce las funciones de una cámara alta (la cámara baja sería el Bundestag). El Bundesrat tiene por función aprobar, rechazar o sancionar las leyes federales que afectan a las competencias de los estados federados. Sus miembros son nombrados por los Gobiernos (o coaliciones de partidos que ganan las elecciones) de los estados federados. Por medio de la institución del Consejo Federal (Bundesrat), compuesto por representantes de los gobiernos, se introduce un elemento administrativo en el proceso de voluntad política de la federación, sin el cual no es posible un apropiado cumplimiento de objetivos, ya que la experiencia administrativa de los estados federados puede aportarse a la tarea legislativa de la Federación, y el Bundesrat se ha ido convirtiendo en una instancia verificadora de control del éxito y eficacia de las leyes. El Bundesrat hace valer la política de los Estados a nivel federal.

Por eso se ha dicho que: “El factor constitucional que más netamente ha incidido sobre las actitudes “cooperativas” del sistema político alemán-occidental ha sido, de cualquier modo, el orden federal”. Antonio Missiroli, “Los gobiernos de la oposición: Gran Bretaña y República Federal Alemana”, en Gianfranco Pasquino, La oposición en las democracias contemporáneas, Editorial Universitaria de Buenos Aires, Buenos Aires, 1997, p. 172.

Me queda claro que esta labor propositiva, principalmente le quedará a la oposición, a la oposición parlamentaria (tan débil como quedó tras las pasadas elecciones federales y en algunos estados). Pero también existe lo que se llama oposición extraparlamentaria, oposición social, que es aquella que podemos hacer todos quienes queramos hacer crítica y que no tengamos un cargo, puesto o función dentro del aparato estatal. La oposición en las organizaciones civiles, en las no gubernamentales, en los organismos (no públicos) de derechos humanos, en las universidades, en la academia.

Como lo dice el gran jurista Giuseppe De Vergottini, profesor de derecho público comparado, docente de derecho constitucional, en la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad de Bolonia (Opposizione parlamentare, en Enciclopedia del Derecho, vol. XXX, Giuffré, Milán, 1980), al hacer la distinción entre oposición-función y oposición-organización:

“La primera puede ser desarrollada también por sujetos o institutos diferentes de los grupos parlamentarios, como las cortes constitucionales, los tribunales, el bicameralismo, el federalismo y, en general, todos aquellos mecanismos ínsitos en la separación de poderes y en la articulación de las garantías. En este caso estamos frente a la incorporación o institucionalización de la función de la oposición en el ordenamiento democrático.”

Acá en México, durante la efervescencia de las ideas federalistas en el siglo XIX, en una publicación escrita por “El Enemigo de las Cosas a Medias”, el 16 de octubre de 1825, se lee:

La voz de la libertad pronunciada en Jalisco

Exigía un sistema absolutamente federal pues

“República federada

Con una libertad media

Es invención adecuada

Para otra nueva comedia

Darlo todo y no dar nada”.